根据全国常委会关于“十二五”规划纲要编制若干重要问题专题调研工作的总体安排，全国财经委成立了由韩寓群、乌日图副主任委员负责，吕薇、李本公、何晓卫、周坚卫、汤小泉、胡浩委员等参加的调研组，于月就社会保障问题开展了专题调研。调研组在京听取了国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部等部门的情况汇报以及中国社科院、国务院发展研究中心等单位的专家意见；赴天津、、广东、四川、重庆、福建、安徽等七省市进行了实地调研，与地方有关部门、经办机构以及参保人员深入座谈。在此基础上，调研组经过认真分析研究，并结合近两年财经委对社会保障问题的研究，提出以下调研报告。
“十一五”期间，伴随我国经济社会的健康平稳较快发展，我国社会保障事业步入快速发展的历史时期。各级以科学发展观为指导，以保障和改善民生为目的，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，在制度构建、资金投入、规范管理以及法制建设等诸多方面做了大量工作，特别是在统筹城乡的社会保障制度建设方面有突破性进展，取得了以来最为显著的。
（一）城镇职工社会保险制度进一步完善。“十一五”期间，国务院和地方加大工作力度，进一步完善城镇职工社会保险相关制度。着力推动城镇企业职工基本养老保险的省级统筹，制定实施了基本养老保险关系的转移接续办法；研究建立全国范围内异地就医结算机制，城镇职工基本医疗保险关系转移接续制度已在部分地区开始实施；各级社会保险经办机构努力提高管理水平和服务意识，五项险种的覆盖面都有了较大提高。根据人力资源和社会保障部提供的数据，截至2009年底，城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的参保人数已经分别达到2.35亿、2.20亿、1.27亿、1.49亿和1.09亿人，与“十五”期末相比，分别增长了约34％、59％、20％、75％和102％。社会保险的待遇水平也有了很大提高，企业退休人员的养老金水平2010年达到了月均1369元，城镇职工基本医疗保险的最高支付限额提高到职工年均工资的6倍，失业、工伤、生育保险的待遇也都有所提高。
（二）开始建立新型农村社会养老保险制度，向全体居民“老有所养”的目标迈进。建立新型农村社会养老保险制度是“十一五”期间我国社会保障体系建设的一项重大举措，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分。新型农村社会养老保险制度的建立对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，促进社会公平，农村社会稳定意义十分重大，同时对改理预期、促进消费、拉动内需也具有重要作用。新型农村社会养老保险制度的推出，从制度上了农民能够定期领取养老金，实现老有所养，对于改善农民生活水平具有深远历史意义。2009年该制度在全国10％左右的县市先行试点，2010年试点范围扩大到了全国23%的县市，目前已覆盖近6000万农村居民，并受到了试点地区农民的普遍欢迎。有关部门在前期试点基础上，正在总结经验，完善相关制度，力争尽早在全国范围内全面推行。
（三）全面推行城乡居民医疗保障制度，基本形成了覆盖城乡居民的社会医疗保障体系。“十一五”期间，在完善城镇职工基本医疗保险制度的基础上，国务院在全国范围内继续全面推行新型农村合作医疗制度，目前参加新型农村合作医疗的人员已经超过8.3亿。与此同时，各地开始全面实施城镇居民基本医疗保险制度，覆盖范围包括城镇非就业居民、未成年人、大学生等特殊人群。2009年，中央、国务院关于深化医药卫生体制的意见强调指出，要加快建立覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。经过几年的探索和实践，新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度、城镇职工基本医疗保险制度和城乡医疗救助制度一起，基本构成了覆盖城乡居民的社会医疗保障体系。在此制度框架下，实际参加医疗保险和享受医疗保障的人数逐年大幅增长。
（四）建立实施农村最低生活保障制度，社会福利事业健康快速发展。“十一五”期间，以最低生活保障制度为重点内容的社会救济取得突破性进展，覆盖城乡居民的最低生活保障制度体系初步形成。为切实解决农村贫困人口的生活困难，国务院决定从2007年起开始在全国建立实施农村最低生活保障制度，从制度层面赋予了全体国民平等受助的法律地位。这项政策措施的实施，对于逐步缩小城乡公共服务差距，全体居民享有基本生活保障，意义十分重大。城市最低生活保障制度不断规范，农村五保供养基本实现“应保尽保”，救助管理和流浪未成年人救助工作扎实开展。目前城市居民享受最低生活保障人数已经达到2327.8万人、1141.1万户，农村居民享受最低生活保障人数达到4966.8万人、2381.2万户。城乡低保对象保障水平、农村五保户供养水平、优抚对象抚恤补助标准等均有较大增长。
各级积极开展社会福利事业专项计划。针对儿童福利机构的蓝天计划、残疾孤儿的明天计划、农村五保供养的霞光计划等广泛开展。推动建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的社会福利养老体系。同时支持福利企业的优化组合，不断拓宽残疾人的就业渠道。积极开展社会慈善事业，加快建立覆盖全国城市的慈善机构网络，支持各类民间慈善事业，加强对社会捐赠资金的监督管理，努力提高慈善事业的公信力和影响力。
（五）财政对社会保障事业的投入逐年加大。“十一五”以来，财政对社会保障工作的支出逐年增加。全国财政社会保障支出从2006年的4362亿元增长到2009年的7560亿元，增幅超过70%，其中用于抚恤和社会福利救济支出和用于补充社会保险基金支出分别增长133%和87%。中央财政对社会保障的投入不断加大。2006至2009年，中央财政安排企业职工养老保险补助资金4121亿元，2010年预算安排1523亿元，比上年增长14.8%。2006至2010年，中央财政下拨823亿元用于提高企业离退休人员养老金水平。2009至2010年，中央财政安排新农保补助资金100亿元，确保新农保基础养老金按时足额发放。2007至2009年，中央财政预算安排城镇居民基本医疗保险补助资金81.5亿元，2010年中央财政预算安排80亿元。财政支持力度的加大，了新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗制度的顺利实施，为企业退休人员养老金水平的连续多年提高创造了条件，并促进了关闭破产企业退休人员享有基本医疗保险等一些历史遗留问题的初步解决。
（六）社会保障法制建设不断加强。“十一五”期间，全国、国务院及有关部门高度重视有关社会保障的立法工作。社会保险法于2007年正式进入立法程序，目前已经进入三审。社会救于2009年和2010年连续两年列入全国常委会立法计划，国务院有关部门已将草案向全社会征求意见。这期间涉及社会保障问题的相关法律也得到修改完善，如2006年修订的未成年人保、2008年修订的残疾人保障法中分别对福利机构收留抚养孤儿和对生活确有困难的残疾人给予社会救助等问题做出了明确。这些法律的制订和修改为我国社会保障事业的发展奠定了法律基础。
总体上看，在各级及全社会的共同努力下，“十一五”规划纲要中提出的关于增加财政社会保障投入、扩大城镇基本养老保险、基本医疗保险覆盖范围以及提高最低生活保障标准等社会保障目标已基本实现。以社会保险、社会救济、社会福利为主要组成部分的中国特色社会保障体系建设迈出了步伐，社会保障体系在促进经济建设和社会稳定方面正在发挥越来越重要的作用，并为“十二五”期间推进社会保障事业的进一步发展奠定了基础。
即将进入的“十二五”时期，是我国经济社会发展向更高水平、更高层次跨越发展的关键时期。未来五年，我国经济有望继续保持平稳较快发展的良好势头，已经初步构建的社会保障制度体系、服务体系和积累的实践经验，将会为继续推进以改善民生为重点的社会保障体系建设创造良好条件。但我们也应当认识到，当前及今后一段时期经济社会发展中长期存在的一些深层次矛盾和问题将会影响和制约社会保障体系建设，如人口老龄化加剧、人口流动性加快、人口居住集聚等人口问题将长期制约经济社会全面协调可持续发展；利益多元化趋势更加明显，社会进入矛盾凸显期；就业形势不容乐观，社会保障迫切需要深化体制和加快制度整合等。我们认为，“十二五”期间，我国社会保障事业将处于重要的发展战略机遇期。面对人民群众对社会保障要求和期望的不断提高，社会保障事业发展状况与形势的总体需要还很不适应，一些重要问题需要认真加以解决。
一是在社会保障体系建设中的责任不够明确，财政社会保障支出偏低。社会保障属于公品，建立社会保障制度是的重要职责。在各项社会保障制度中应该发挥主导作用，监督制度的运行，履行相应的或筹资责任。市场经济发达国家的财政社会保障支出占国家财政支出比重一般达到30%以上，而我国这一比重却长期偏低，“十一五”期间前四年均徘徊在10%-11%之间，与“十五”期间基本持平。财政投入偏低的主要原因是在社会保障制度中的责任不明确：一是没有从制度上明确财政所应担当的角色。例如，在城镇职工基本养老保险和基本医疗保险等社会保险制度中，财政主要是通过一些专项补贴的方式弥补缺口，而不是作为一种稳定的筹资来源；而在新型农村养老保险、新型农村合作医疗等制度中，由于明确了财政作为稳定的缴费资金来源，发展要顺利得多；二是中央和地方在基本的社会保障项目中的责任没有划分清楚，很多情况下都是“相机抉择”而非“依法执行”。
二是社会保障制度和政策“碎片化”亟待整合。我国社会保险制度建立之初仅是针对国有企业职工，对于建立覆盖全民的社会保障系统并没有一个统一规划。各地在社会保障制度实施过程中，受传统的按照城乡、所有制、身份等区分社会保障模式的习惯影响，逐渐形成了针对特定人群而设计的不同社会保障制度。一些地方的社会保险体系按照参保人员身份的不同形成了针对城镇职工、城镇居民、农民工、未成年人、大学生、机关事业单位人员、生活困难人员等多项制度。各种制度覆盖人群相对固定，相互之间又缺乏有效衔接，已明显难以适应劳动力流动的需要，影响了全国统一劳动力市场的形成，还造成制度间的不公平。即使同一保险制度下，不同地区的实施方案也不尽相同。社会救助制度和社会保险制度之间也因缺少必要衔接而难以统筹考虑。
三是社会保险统筹层次较低。我国目前的城镇职工社会保险制度包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五个种类。截至2009年底，基本养老保险在全国范围内实现真正意义上的省级统筹的只是个别省份，多数省份仅是建立了省级调剂金制度，而且调剂的能力很有限，还有100多个地市级统筹地区和1000多个县级统筹地区；医疗保险，80%以上地区为县级统筹，共有2620个统筹地区；失业保险，目前4个直辖市已经实行了省级统筹，其他省区设区的市20%实行市级统筹，其余多数为县级统筹；工伤保险，目前已有三个直辖市实现了省级统筹，全国约51.1%的地市实现了地市级统筹，其余为县级统筹；生育保险，各地普遍采取了与医疗保险同步推进的原则，实行与医疗保险相同的统筹层次。按照统收统支的标准来衡量，当前城镇职工的五项社会保险均以地市级或县级统筹为主，提高社会保险统筹层次的任务任重道远。
四是社会保障制度的管理运行效率不高。社会保障制度的管理运行效率偏低问题主要表现在两个方面：一是现行社会保障经办体制难以适应当前保障人数快速增长的现实需求。从调研情况看，各地社会保险经办机构普遍存在人员紧张、社会救助经办机构非专业化和服务效率较低等问题。如四川省，随着养老、医疗保险关系转移接续办法在全国范围内的实施和新农保的推进，面对全省2000万外出农民工和6700多万农业人口这样庞大的服务对象，经办能力严重不足。广东省现有的医疗保险管理队伍基本是1998年建立起来的，但参保人数已由当年的200多万发展到目前的4600万，增长超过20倍，管理能力明显不能适应现实需求。在管理体制上，社会保险、社会救助与社会福利，城镇企业职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作医疗制度分别归口于不同的主管部门管理，制约和影响了社会保障制度的运行效率。二是社会保险基金的管理难以适应快速增长的基金保值增值需要。2009年底，五项社会保险的基金结余规模已经达到1.5万亿元，结余基金在各统筹区域内分散管理，未能发挥规模优势，资金运用只能局限于银行存款和购买国债等少数几种方式，不利于实现社会保障基金的保值增值要求。
“十二五”期间是我国深入贯彻落实科学发展观，加快转变发展方式，推进经济社会全面发展极为重要的历史时期。作为社会的“安全网”、“减震器”，社会保障事业的发展水平直接关系到党和所确立的一系列经济社会发展目标的顺利实现。
党的十七大对建立中国特色社会保障体系做出了全面部署，提出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，到2020年实现覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障的目标。我们认为，“十二五”期间，应该按照这一总体目标要求，遵循“广覆盖、保基本，多层次、可转移，高效能、可持续”原则，加快建立比较完善的具有中国特色社会保障体系。
——广覆盖、保基本：“中华人民国在年老、疾病或者劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的。国家发展为享受这些所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”因此，使最广大人民享有基本的社会保障，既是分享国家发展的重要体现，也是的要求。制度的广覆盖决定了国家层面使全体真正公平地享有社会保障，只能定位于保障基本生活。这是由我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定的，也是国外发展社会保障制度的经验和教训给予我们的重要警示。
——多层次、可转移：要加快形成包括社会救助、社会保险、社会福利、社会互助、慈善事业、优抚安置等制度在内的社会保障体系。在社会保险制度建设中，要根据国家、用人单位和个人的经济承受能力和保障需求，建立基本社会保险、补充保险和商业保险构成的多层次保险体系。按照的普遍责任、企业的差异性责任和个人的自主选择决定缴费和待遇水平。而在社会保障制度覆盖绝大多数人群、劳动者流动就业日趋普遍的情况下，要建立适应劳动力转移就业需要的社会保障体系，使不同层次之间的社会保障制度便利衔接，城乡劳动者和居民的社会保障关系方便转移和接续。
——高效能、可持续：“十二五”期间，随着社会保障制度覆盖人群的扩大和人们对保障水平、服务水平要求的提高，制度高效能和可持续的重要性更加凸显，并将成为决策判断社会保障有关问题的一项主要标准。提高经办管理的效率，提高资金运用的水平，提高社会保险的统筹层次都有利于提高制度运行效率、降低运行成本，并对制度的持续运行产生积极作用。同时在人民群众对提高社会保险待遇普遍存在较高预期水平的情况下，还要注意从经济社会发展水平、制度运行规律和财政负担能力的角度研究制定待遇水平调整的正常机制。
在社会保障制度的建设中，进一步明确责任，特别是做好中央和地方在社会保障事务中的财权、事权划分。进一步梳理、完善各项社会保险制度，着力推进制度间的整合和衔接。以个人账户制度为重点，完善城镇职工养老保险制度。加快实施新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度。全面启动机关事业单位养老保险制度。失业、工伤、生育保险也要加快扩大覆盖范围。着力建设统一的城乡居民基本医疗保险制度。力争在“十二五”期末形成统筹城乡的社会保障制度体系，实现主要社会保障制度的全覆盖。
加快完善公共财政体制，继续提高财政社会保障支出占国家财政支出的比重。该比重在“十二五”期间每年增长不低于1个百分点，至“十二五”期末达到15%-20%。尽快明确城镇职工养老、医疗等社会保险中财政预算安排列支渠道，真正实现国家、单位和个人共同承障责任。进一步提高国有资本收益上缴比例，将国有资本经营预算的主要部分用于补充社会保障资金来源。
以五项社会保险中反映最集中、条件最成熟的城镇企业职工基本养老保险为突破口，推进基本养老保险的基础养老金部分全国统筹，实现人人公平享有基本养老保障。同时，在明确中央和地方事权划分的基础上，允许地方建立地区性养老保险。逐步形成一个国家承担基本保障责任的基础养老金和地区性养老金，用人单位和个人承担主要责任的企业年金和个人账户养老金以及满足不同需求的商业人寿保险组成的多层次养老保障体系。在提高基本养老保险统筹层次的同时，也应积极推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险统筹层次的提高，力争在“十二五”期末实现省级统筹。
统一社会保险费的征缴体制，明确由一个部门征收。随着社会保险覆盖面的扩大，开征社会保障税的条件也将基本具备，适时把社会保险费改为社会保险税。
采取多种形式提高经办能力，充分利用银行、保险公司、邮政机构的网点优势，研究探索购买专业机构经办服务的方式。注意利用现有的街道、居委会、村委会力量经办基层社会保障事务，注意标准和程序的严格。努力建成覆盖全民、全国联网的社会保障信息系统和统一工作平台，为社会保险关系转移和制度间的融合统一创造条件。
加强资金运用方式的研究和。适度拓宽社会保险基金的投资渠道，制定对统筹基金和个人账户基金有所区别的投资办法，调整完善经办机构委托投资的条件，鼓励个人账户做实部分委托全国社会保障基金理事会等机构投资运营。财政部门应考虑发行定向特别国债，为社保资金的保值增值提供条件。强化谁缴费、谁决策的资金管理机制，加大用人单位和职工个人在缴费型社会保险制度资金收用等重要问题上的决策权，并制定专门的办法予以。魏优旃